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张爱平:浦东政务云——破解信息共享“三跨难”

张爱平:上海浦东新区科经委副主任,2009年率先提出“智慧城市”概念,2014年获评“中国智慧城市领军人物”。本文为张爱平副主任在2016浦东新区智慧城市建设高端研讨会系列会议上的发言稿。

浦东新区进入自贸区时代以后,认真落实国家有关要求、上海市的具体部署,大力推动以事中事后监管为核心的政府职能转变,信息共享的重要性进一步凸显。浦东新区委区政府高度重视,大力推进信息资源统筹共享,并责成政府相关部门,把握政务信息化规律,以充分认识政务信息资源共享的必要性、紧迫性(循“道”),从制度标准规范体系、共建共享支撑体系和组织机制保障体系等三个方面(谋“术”)。在共同努力下,信息资源共享成为基本共识;共享案例不断涌现;建设成果得到业界认同。同时,“跨条块资源集成难、跨部门信息共享难、跨领域业务协同难”等“三跨难”在相当程度上弱化了跨部门的信息共享力度和深度,制约着政务信息化对政府治理能力现代化的提升。主要原因是,信息“自留地”不易根除、条块信息交换不畅、支撑体系不够完备、制度规范不很健全等。同时,浦东进入自贸区时代后,政府对市场主体行为必须满足“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的新要求,部分审批事项取消后,极可能在审批和监管之间出现“信息断裂带”。

针对这些问题或要求,在市相关部门的支持下,浦东新区循政府职能转变之“道”,谋信息资源共享之“术”,着力探索相关路径,以制度规范体系、新型政务体系以及组织保障体系为抓手,以政务云建设为支撑,以共建共享为特色,深入开展从e政务向i政务迈进的实践,着力探索破解“三跨难”困局之策,并取得了阶段性实质性突破。

一、通过新的顶层设计,谋求共识方面形成新气象

近一年来,新区陆续发布了一系列具有指导性的制度、意见、办法和实施细则,形成了在规划计划、应用推进和制度规范方面的总体谋划。顶层设计大体上可以用“一二三四”来概括:

一个规划。“iPudong2020”--《浦东新区智慧城市及信息化十三五规划》。该规划作为浦东保留的专项规划之一,立足当前,紧跟国家信息化战略纲要和上海市有关要求,紧扣浦东发展主题,在七个方面与“十二五”期间有比较明显不同;两个意见。区委区政府印发的《浦东新区关于加强信息化建设的若干意见》(简称“浦东信息化十八条”。这样的“意见”在浦东已经至少十年没有过。该“意见”实质上是浦东“十三五”信息化的纲领性文件,是“规划”的精神主线和灵魂,而“规划”则是对“意见”精神在目标、任务、路径、措施等方面的具体化,和《浦东新区进一步加强社会信用体系建设的若干意见》。三个办法。即,“浦东新区政务信息资源共享管理办法”,“浦东新区CIO制度实施办法”,和“浦东新区网络与信息安全管理办法”(正在完善中)。四个标准、规范或实施细则。“政务信息资源动态目录体系编制规范”、“政务信息统一编码规则”,“电子印章应用规则”、“信息化项目绩效评估实施细则”。其实,还不止这些。

此外,为落实区委区政府关于加强信息化顶层设计统筹的要求,浦东新区还发布了《浦东新区智慧城市专项资金管理办法》,对政府财力出资的信息化项目明确四个统一(统一申报、统一审批、统一验收、统一运维),防止出现新的信息孤岛。

二、建设浦东政务云,形成政务信息资源共享新架构

针对客观上存在的“三跨难”问题,新区探索、尝试过多种解决方式,经过综合分析和科学比选,认为政务云是业界达成共识、符合当前“互联网+”时代潮流的新型政务体系

浦东政务云由区级公共云、部门(街镇、园区)专有云和条块结合的混合云组成。按照“充分激活存量、合理规划增量、物理统分结合、逻辑一体贯通、面上统筹规范、协同共建共享”的原则,建设“1533”工程。即:一体化政务云数据中心、5个区级政务信息共享交换枢纽平台、30个左右的区级行业政务平台和300个左右的业务应用系统。经过近一年的合力建设,政务云建设初具规模,并对信息共享已经取得较好得支撑成效。

一体化数据中心。数据中心为新区所有的政务信息系统提供基础硬件保障,更是共享和交换的基础支撑。以PPP模式建设的政务云数据中心一期于今年1月正式投入使用,近20个应用系统已经基于数据中心开发和运行。

五个区级政务信息共享交换枢纽平台。(1)协同办公平台:升级成为区级各部门的通用办公体系(升级中);(2)审批办事平台:即网上政务大厅,与新区其它系统保持有效对接,构建全面覆盖政府各项职能的政务办事体系(已上线试运行);(3)综合监管平台:以信用信息公共服务平台为基础,拓展和深化为市场综合监管平台(正在建设中);(4)城市安全平台:以公安应急体系为基础,拓展建设成为区级城市安全综合管控体系(规划中);(5)市民服务平台:即“iPudong微门户”,突出移动互联网应用和提升,建设“线上互动、线下服务”的区级市民服务体系(年底2.0版上线)。

30个区级行业政务平台。按照政府各个领域的管理、服务职能,确定了30个左右的行业政务平台,涵盖行政审批、城市管理、民生服务、市场监督、教育服务、卫生医疗、街镇服务、园区服务等方面。这30个平台在整体规划的基础上,实现基于政务云的跨部门应用,坚决避免产生新的信息孤岛。

300个业务应用系统。业务应用系统是政务信息“一数一源、共建共享”的重要保障。目前各部门已经建设完成并正在使用245个应用系统,其他将在十三五逐步建设。

浦东新区在探索中特别强调,政务云绝不仅仅是数据中心建设,制度、标准、规范是更为重要的组成部分,也是支撑政务云顺利运行、政务信息资源共享推进的重要保障。除前面提及之外,还在编制“1+2”的政务云信息安全管理制度:一个办法,《网络与信息安全管控管理及应急处置办法》;两个规定,《政务信息资源共享商业机密保护规定》和《政务信息资源共享个人隐私保护规定》。这些办法和规定均将在年内出台。

浦东政务云支撑信息资源共享效果明显。经过半年多的时间,浦东政务云体系已经覆盖全区绝大多数部门,和街镇、园区,支撑着网上政务大厅、综合监管平台和其它几十个行业综合性平台的有效运转。政务云体系所归集的数据,已经从起步之初的几百万条迅速“井喷式”增长到目前的六七千万条并仍然继续快速增长。只要通过浦东协同工作平台设立的“共享发起”端口,各部门都可以向体系发出特定事项和信息的共享请求,体系会迅速反应,相关部门依照相应的规则给予共享回复。

三、率先制定“信用联动奖惩实施方案”,成为综合监管的先导性制度安排

信用体系建设,既是专项工作,也是信息共享的先导性应用场景。浦东新区按照自贸试验区建设和科创中心建设需求,以信用制度为保障,服务于事中事后监管。主要工作为概括为“1214”工程,即1个意见,《浦东新区进一步加强社会信用体系建设实施意见》,明确浦东新区社会信用体系建设总体要求;2个办法,《浦东新区公共信用信息管理暂行办法》、《浦东新区失信企业“黑名单”管理办法(试行)》。1个平台,就是指浦东新区公共信用信息服务平台,该平台是新区层面唯一综合性信用平台,也是上海市公共信用信息服务平台子平台。4个细则,即浦东新区公共信用信息归集、查询、使用、安全管理细则。

特别值得一提的是,浦东新区迅速落实国务院33号文件精神以及国家层面信用联合奖惩的合作备忘录要求,结合浦东实际情况,起草了《浦东新区守信联合激励和失信联合惩戒实施方案》(以下简称《实施方案》或“信用联动奖惩80条”)、《守信联合激励措施清单》(以下简称《激励清单》)和《失信联合惩戒措施清单》(以下简称《惩戒清单》),组织召开了由行业协会、科研院所和第三方征信机构参加的专家研讨会,根据专家和各委办局的修改意见,组织召开新区CIO专题会议,对《实施方案》和两张措施清单进行了修订。务必做到《实施方案》和两张措施清单有创新且可操作。

《实施方案》和两张措施清单主要为:一是健全弘扬和激励诚信行为机制。深入推进新区“纳税信用A级纳税人”、“守合同重信用”、“上海名牌”、等守信名单(红名单)创建,制定30条跨部门联合激励措施,包括建立行政审批绿色通道、优先提供公共服务便利、优化诚信企业行政监管安排、大力推介诚信市场主体等,强化对守信主体奖励和激励机制。二是健全对失信行为的约束和惩戒机制。针对三类严重失信行为,在安全生产、食品药品、市场监管等13个重点领域,制定了48条跨部门联动惩戒措施。惩戒措施包括限制担任法定代表人和董监高、限制行政许可、限制市场准入、限制参与政府采购、限制评优评先、限制申请财政资金项目、加强重点监管等28项,涉及24个部门联动惩戒。三是构建守信联合激励和失信联合惩戒的协同机制。新区各有关部门要建立完善信用联合激励惩戒工作的各项制度,联合奖惩措施手段分为强制性和推荐性。

浦东新区信用联合惩戒是区域政府加强市场综合监管的重要的制度性安排,在地方政府行为中具有典型性和示范性。值得进一步关注。

此外,浦东新区积极争取上海市和国家有关部门的支持,成为国家发改委和央行联合批准的“国家信用示范城市(区)”,和上海市人大信用立法的主要实证研究区域。

四、浦东新区推进跨部门信息共享的主要特点或创新点

1、边循“道”,边谋“术”

浦东新区过去推进信息资源共享过程中,常常被所谓“异构系统难贯通”“标准不同难交换”等技术问题所困扰而效果欠佳。此次,在自贸区建设的“逼迫”下,浦东新区大胆绕开“技术问题”,先解决“思想问题”。如,在“浦东信息化十八条”中,特别明确和强调政务信息资源是公共资源,必须“以共享为原则,不共享为例外”的理念;除发布相关文件外,浦东新区在五月份组织了全区四百多位副局职以上领导干部的专门培训,四套班子成员基本上全部参加。沈晓明书记在开办动员会上发表了重要讲话,提出“浦东必须掀起政务信息化第二次浪潮”。这样的动作和力度在浦东新区前所未有。此次培训,在很大程度上从“道”的层面统一了干部的思想。目前,各部门各单位推进信息资源共享的积极性和主动性得到空前提高。

“道”是规律、是趋势、是目标、是战略。在循“道”基本解决“思想问题”的同时,“浦东政务云建设总体方案”这一“术”,也很快得到大家认同。“术”是方法、是路径、是措施、是战术。沈晓明书记在有关讲话中强调指出,浦东政务云是一出大戏,是其它重要平台和应用系统的基础性支撑。区政府其他领导也高度重视,并从资金等方面给予充分保障。

2、先立后破,而不是简单“大破大立"

浦东政务云顶层设计在讨论过程中,有些部门担心,会不会造成现有资源的浪费,或者会影响业务系统的运行连续性,进而造成短时间中断,等等。对此,沈晓明书记指出,政务云建设要处理好“五个关系”,其中包括“存量和增量的关系”;区政府主要领导提出了“先立后破”的基本要求。据此,浦东政务云建设形成了“三十六字原则”,即,充分激活存量、合理规划增量、物理统分结合、逻辑一体贯通、面上统筹规范、协同共建共享。

3、抓住了“共建共享”这一“牛鼻子”

浦东推进政务信息资源共享,前些年也存在“部门化”现象,即,大家通常认为,是信息化部门要干。于是,当信息化部门与其他部门协商共享事务时,三个问题就会立马浮出来,即,“你们要我们什么数据或信息?打算给谁共享?商业机密和个人阴私等信息安全问题谁负责?”。对此, 浦东新区进一步强化“政务信息资源是公共资源,必须以共享为原则,不共享为例外”的理念,进一步明确了“谁产生数据,谁负责数据的准确性,谁保障信息安全”的原则。

为了实现共建共享,浦东新区参照有关国标,并向市经信委多次汇报后,形成了“浦东新区政务信息资源统一编识码规则”,建成了政务信息资源共享交换动态目录体系。各单位依照这一规则,在动态体系中实现“自我编码,一数一码”,并推送到一体化数据中心的“共享库”,而不是将各类数据简单“交给”信息化部门,由信息化部门编码和入库。形成了“各部门都是政务云体系的建设者,也是应用者”的局面,而且数据信息是“实时和动态”。

4、浦东在政务云支撑信息共享,得益于持续建设多年的统一协同办公平台

浦东在探索跨部门信息资源共享过程中,本着求取“最大公约数”和“先易后难”的原则,09年就启动了小规模公共数据中心和安管平台建设和通用OA系统建设。通用OA系统的持续优化,成为目前最重要的共享枢纽平台。没有这样的平台,部门“信息孤岛”是难以打破的。目前,该通用OA系统,打通了政务内网和政务外网的逻辑联系,不仅成为广覆盖的办公系统,而且正在成为跨部门办事的交换枢纽,与当前的网上办事大厅相得益彰。所以,建设区级统一的协同办公平台,在跨部门信息共享中具有基础性作用。

5、创新组织保障体系,CIO制度形成协同推进新局面

浦东新区政府CIO制度的组织架构包括四个层级:战略决策层、管理执行层、各职能部门支撑层和议事咨询层。战略决策层即区层面CIO,由区领导担任;管理执行层即区CIO办公室,为协助区CIO开展日常工作的执行机构设在经信委;职能部门支撑层,在各委办局设立部门CIO,由分管信息化的领导兼任,并指定专人(团队)负责本部门支撑CIO制度的相关工作;议事咨询层包括联席议事协调机构(CIO委员会)及决策咨询机构(专家咨询委员会)。

5月16日,浦东新区正式任命9家委办局CIO,标志着浦东CIO工作机制正式建立。目前已设立CIO的部门信息化工作推进较为顺利,绝大多数部门按要求实现了信息资源的24小时更新。一是完成工作细则、重点工作等文件编制。在王靖副区长(区政府CIO)指导下,CIO办公室编写了工作细则。细则明确政府CIO的工作架构、工作职责、工作机制等内容,并明确各部门CIO工作纳入绩效考核管理。还编制下半年度CIO重点工作,包括网上政务大厅、综合监管创新等年度重点工作,推动部门间政务信息资源共享,消除部门间信息孤岛及部门内部信息孤点等。二是推动CIO工作层面交流与培训。一方面,建立CIO工作平台,对新区信息化工作进行及时沟通和交流,组织学习先进区的经验,协调推进工作中的难点问题;另一方面,针对各单位业务特点予以“点对点”的沟通和单独指导,提高新区整体信息化水平。

五、进一步推进相关工作的思考

浦东新区通过政务云体系,推进跨部门政务信息资源共享,在破解“三跨难”困局的探索中已经取得了实质性突破,但与自贸区建设和科创中心建设的要求,以及政府职能转变的迫切需求相比,特别是“跨条块”共享方面,还存在不小的距离,必须脚踏实地,加大力度,共同推进。下一步相关思考如下:

1、积极争取市有关部门进一步加强对浦东新区政务云和信息共享工作的指导

浦东新区在推进相关工作中,一直得到市有关部门的指导和帮助。建议市有关部门进一步深度研判浦东的做法,为浦东相关体系的优化和完善提供更多的指导和帮助。如,浦东新区的政务信息资源统一编识码,和浦东新区政务信息资源共享交换动态目录体系是否具有普遍意义?是否可以在全市借鉴和复制?如果要全市借鉴和复制,还有那些不足和完善之处?这些方面,仅仅靠浦东新区难以找到更好的答案。

2、政务云体系必须在制度建设方面加快速度

浦东新区政务云体系,采取了“边谋划、边建设、建改进、边完善”的策略。其中在不少方面还有很大的思考空间。如,网络与信息安全管控体系、容灾备份体系、共享发起后的跨部门回应机制,等等。

同时,虽然目前数据归集呈现“井喷式增长”,但是,各类数据难免“泥沙俱下”。必须加快数据的“分类、清洗、提质、脱敏”的步伐。而且,目前,各部门在定义自身数据的“共享属性”时,出于多方面的考虑,往往“协议共享”的比例高,“主动共享”比例低。这种现象与“主动共享为原则,协议共享为例外”的要求存在差距,需要在制度建设和机制建设上加以完善。

另外,浦东在以政务云支撑信息共享的探索中,提出了“有公共自助食堂,就尽量不再开设小包间”。这种思路和做法,符合区块链语境下的“去中心化”理念。但是仍然有个别单位强调自身特殊性,要求数据在这个部门的原有物理载体中落地。这不太符合“云模式”和“云理念”,甚至容易导致“孤岛”死灰复燃。还有,涉及到“商业机密和个人隐私”的管理等,都需要尽快做出相应的规则。

3、存量系统的集成和迁移是“硬骨头”,必须加大探索力度。

首先是对存量系统当前的运行状态要再次摸底。僵尸系统应该果断关闭。正在发挥作用的系统,要梳理其原来开发平台的基础情况,以期制定更科学合理的集成与迁移策略;对于新增系统,必须在目前的政务云体系上开发和部署,绝不能继续发育原来的存量平台;为了进一步符合新技术的应用规律,要探索“区块链”模式的结合点和应用点。为进一步消弭“新孤岛”的可能性,建议同步探索和研发“政务通用柔性架构”和“构建化功能模块”的可能性。

4、加大向外学习的力度

浦东新区的政务云体系,虽然有其自身的特点和创新,但是国内不少地方都有关于建成政务云并在信息共享方面有诸多成功的宣传和介绍。如广东的佛山,甘肃的兰州等。所以,浦东新区要走出去,请进来,借以凝聚共识,相互借鉴,取长补短。同时,浦东新区近期还将对相关工作做认真的阶段性小结,争取在一些方面凝炼出可推广、可复制的做法和模式,为共同推进e政务向i政务转型做出浦东应有的贡献。